1. Introduction

일반적으로 재생에너지 발전과 관련한 기술은 환경친화적이며 기술력에 기반하고 있어 기존 주력 에너지원인 석탄화력, 원자력 등 보다 사회적 수용성이 높을 것이라는 인식이 있다(^{Lee et al., 2007}; ^{Song, 2013}). 그러나 이러한 인식은 최근 다양하게 부상하고 있는 육상태양광, 육상풍력, 해상풍력, 수소연료전지발전소 등의 입지갈등 사례에서처럼 바뀌고 있다. 다수의 갈등사례가 입증해주듯이, 친환경적인 재생에너지 발전이 반드시 수용성이 높은 것은 아니라는 점을 여실히 보여주고 있다. 현재 시점은 재생에너지 정책이 고도화됨에 따라, 기존 재생에너지원 중 절대다수를 차지하고 있는 육상태양광, 육상풍력 등에 대해 녹색 대 녹색의 갈등(Green versus Green)이 늘어나고 있는 시점이기에(^{Lee et al., 2019}; ^{Voigt et al., 2019}), 우리는 여러 가지 필요에서 대안으로써의 수상태양광 발전에 주목해볼 필요가 있다. 2021년은 여러모로 한국 정부에게 있어 에너지 정책의 중요한 변곡점이 될 수 있는 해이다. 2021년은 기후변화협약(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)의 파리협정(Paris’s Agreement)에 의한 신기후체제가 본격적으로 출범하는 해이기도 하면서, 문재인 정부에서 “탄소중립”을 2050년의 거시적으로 목표로 정하고, 목표달성을 위해 다양한 기후변화 및 에너지 관련 제도와 계획을 정비하고 있는 시점이다. 그동안 국내의 에너지 정책은 에너지믹스를 다양화하고 국제적인 추세에 부합할 수 있도록 태양광, 풍력발전을 필두로 한 신재생에너지 공급의무화제도(Renewable Portfolio Standard, RPS)를 통해 재생에너지 발전을 확대하는 정책을 시행하였다(Lee and Seo, 2019). 국내 재생에너지 발전의 절대 다수의 비율을 차지하고 있는 것은 육상태양광 발전이며, 최근 태양광 발전은 비약적으로 성장하였다 (^{Kim et al., 2019}). 그러나 육상태양광 발전의 급속한 확산은 또 다른 환경적 문제를 발생시켰다. 국토면적이 협소하고, 인구밀도가 높은 한국과 같은 토지이용에서는 육상태양광 발전이 산지나 농지를 훼손시킬 우려가 크며, 실제로 여름 등 국지성 호우가 심한 시기에는 태양광 발전 시설 주변의 토지가 유실되어 문제를 발생시키는 등 국토관리 측면에서의 다양한 문제점들이 부상하고 있고(^{Hooper et al., 2021}), 새로운 육상태양광 발전시설을 설치하기에는 유휴 부지를 찾기가 어렵다는 평가가 나오고 있다(^{Kim et al., 2018}; Lee, 2019; ^{Lim, 2018}). 수상태양광은 기존의 육상태양광이 가지는 국토이용에 있어서의 문제점들을 어느 정도 보완하면서도, 한국이 세계적으로 이니셔티브를 가지고 있는 재생에너지 발전원이다(^{Jeong et al., 2019}). 전세계적으로 설치되어 있는 수상태양광 발전의 총 설비용량은 2018년 12월 기준으로 1.3 Gw이고, 국제적으로 2015년 이후 수상태양광 발전이 급증하고 있는 동시에 중국, 일본, 한국 등 농업용 저수지가 발달한 국가의 수상태양광 발전이 증대되고 있는 것이 특징적이다. 그러나 수상태양광에 대한 국민적인 인식수준이 아직도 낮으며, 수상태양광은 타 재생에너지원의 발전수준과 비교하여 아직 초기 단계에 있기 때문에, 더 많은 연구가 축적될 필요가 있는 주제이다. 한편, 기술혁신이론에서는 신기술이 기술혁신을 이룩하기 위해서 사회시스템적인 관점에서 서로 반대 측면을 가진 제도가 연대하여, 상호보완적으로 발전해야 한다는 공진화의 개념을 말하고 있다. 기존의 과학기술정책이 기술혁신을 통해 이룩하고자 하는 궁극적인 목표가 결과론적 목표에 해당하는 국가경쟁력 제고 등이었다면, 기술과 제도의 공진화라는 목표는 그 자체로 과정적 목표에 해당한다는 점에서 새로운 시대의 과학기술정책 목표로 긍정적인 평가를 받을 만하다. 본 연구에서는 신기술 정책에 해당하는 수상태양광 정책의 궁극적인 정책방향성을 기술과 제도의 공진화로 설정하고 있다. 이러한 거시적인 정책방향성에 근거하여 수상태양광 정책의 초점을 어디에 두어야 하는지, 또 실제적인 기술과 제도의 공진화를 달성하기 위해 정부가 향후에 설정해야 할 정책의제들이 어떠한 것들이 있는지 후보과제를 탐색해보고자 한다. 연구 문제에 대한 해답을 탐색하기 위해 본 연구에서는 수상태양광 정책에 실제 참여하거나, 이해도가 높은 전문가 집단에게 전문가 설문조사를 실시하였다. 구체적인 연구 질문은 아래와 같다.

본 연구문제를 해결하기 위해 본 연구에서 사용한 주된 연구방법은 전문가 설문조사이다. 설문조사는 개방형 질문의 형식으로 국내 물관련 정책과 관련된 학계, 한국수자원공사, 한국농어촌공사, 환경부 등 다양한 전문가들을 대상으로 진행되었다. 향후 연구의 전개는 다음과 같다. 우선 2장에서는 이론적 배경에 관해 정책학에서 통용되는 정책의제설정이론, 공진화의 방향성에 대한 기술과 제도의 관계를 설명과 한국의 수상태양광 현황을 간략하게 소개한 후 선행연구 검토와 설문 방법을 설명한다. 3장에서는 연구방법과 그에 기초한 연구설계를 소개한다. 첫째, 환경성, 비용, 사후모니터링, 기술표준의 기술적 과제와 주민갈등, 규제개선, 홍보, 이익공유와 같은 제도적 과제를 통해 수상태양광정책의제 후보과제를 도출하고, 마지막 4장에서는 결론과 함께 앞서 제시한 2개의 연구문제에 대한 해답을 제시하고, 정책적 함의를 제시하고자 한다.

2. Materials and Methods

3. Results and Discussion

분석결과 현재의 수상태양광은 육상태양광 정책과 비교하여 기술적 발전수준은 소폭 낮은 수준이나, 제도적 발전 수준은 육상태양광 정책의 절반 정도의 발전수준을 보이는 것으로 전문가들에 의해 평가되었다(아래 Fig. 1 참조). 육상태양광 정책의 기술발전 수준을 100이라고 가정하였을 때, 전문가들이 평가하는 수상태양광 정책의 기술발전수준은 91.304으로 100에 상당히 근접한 점수라고 보여진다. 반면에 육상태양광 정책의 제도발전 수준을 100이라고 가정하였을 때, 수상태양광 정책의 제도발전 수준은 52.173에 불과하였다. 전문가들이 판단하기에 수상태양광 정책의 제도적 발전 수준은 육상태양광 비해 2배나 뒤쳐져 있기 때문에, 기술과 제도의 조화로운 발전을 위해서는 제도적 발전 수준을 대폭 강화해야 하는 정책방향성이 도출된다.

Fig. 1. Images of floating solar PV facilities in a reservoir.

주요 정책의제 후보과제는 수상태양광 전문가 집단에 대한 개방형 설문을 통하여 도출되었다. 전문가 23인의 의견 중 2개 이상의 공통된 과제만을 토대로 아래의 분석대상에 포함하였다. 전문가들이 가장 많이 지적한 수상태양광 정책의 정책의제 후보과제는 환경성에 대한 대안책 마련이다. 두 번째로 많이 지적한 과제는 2순위 과제는 주민갈등의 문제와 규제개선의 문제이다. 3순위 과제는 홍보 강화, 이익공유 방안, 사후 모니터링, 비용의 문제이다, 마지막 4순위는 기술표준에 대한 과제이다. 그 외에도 최종 후보과제로 선택되지는 않았지만, 단수의 기타의견으로 제시된 과제들로 정책방향성 재설정의 문제, 전력인프라 구축의 문제, 수상태양광 설치 조건 개선 문제, 수명이 다한 태양광 패널의 사후폐기 문제, 수상태양광 정책집행과정의 거버넌스 문제가 제시되었다.

3.1 공통 기술적 제도적 과제: 환경성, 비용, 사후모니터링, 기술표준

우선 기술적 측면, 제도적 측면에 모두 해당되는 전문가들이 꼽고 있는 공통된 문제점은 환경성과 수상태양광을 설치할 때 설치비용과 이를 통해 획득할 수 있는 발전 비용, 사후모니터링, 기술표준의 문제이다. 환경성 강화는 향후 수상태양광의 발전을 위해서 가장 우선적으로 고려해야할 정책의제이다. 수상태양광 전문가들이 지적한 환경성 강화는 긍정적인 측면과 부정적인 측면을 모두 포함하고 있다. 특히 전문가들은 장기적인 관점에서 수상태양광의 환경영향에 대한 자료가 매우 부족한 상황이고, 환경훼손의 측정기준이 제대로 마련되어 있는 상태가 아니기 때문에 수상태양광에 대한 별도의 환경훼손의 측정 지표가 필요하다는 점을 지적하였다. 또한 수상태양광 발전 사업을 확대해야하는 당위성을 대조군이라고 볼 수 있는 육상태양광과 비교하여 농지와 산지를 보호할 수 있어 국토 환경의 훼손이 적다는 점에 초점을 모아야 한다고 보았다. 이는 Cazzaniga and Rosa-Clot (2021)의 연구 내용을 지지한다. 한편 토지 이용의 측면에서는 수상태양광이 용이할 수 있으나, 경관권의 측면에서 환경성이 훼손될 가능성 역시 높음을 전문가들이 지적하였다. 수상태양광 패널의 부유 상태를 심미적인 관점에서 볼 때, 일부 지역주민들에게는 경관권이 훼손당한다고 느껴질 가능성이 있다. 그 다음 과제는 비용이다. 수상태양광 비용이 아직도 경제성을 확보하지 못한 수준으로 가격경쟁력을 확보하지 못한 문제가 있다. 수상태양광 비용은 기술의 발전 수준과 밀접한 관련이 있으면서도 제도적 보완역시 동시적으로 필요한 과제이다. 또한 현재의 수상태양광 비용에 향후 수명이 다했을때의 수상태양광 제거비용이 포함되지 않았는데, 이러한 부분에 대한 고려를 포함하여 경제성을 어떻게 제고할 것인가에 대한 보다 정교한 정책설계가 향후 필요하다. 사후 모니터링은 위의 환경성 강화의 연장선상에 있는 과제라고도 볼 수 있는데, 국내의 경우 수상태양광 발전시설이 최초로 설치된 지 아직 10년이 지나지 않았기 때문에 극심한 자연재해 이후의 모니터링이나 혹은 20년 이상의 장기의 모니터링 결과, 수상태양광 수명 종료 후 폐기과정에 대한 모니터링 등에 대한 부분들이 미지의 영역으로 남아있다. 한국환경연구원에 의해 그간의 수상태양광 발전시설의 환경영향에 대한 모니터링이 이루어진 사례가 있으나, 수상태양광 발전시설이 산발적으로 증가하고 있는 상황에는 산재해있는 수상태양광 발전시설 전수에 대한 모니터링이 어떠한 방식으로 이루어질 것인지에 대해서 정책적인 대응마련이 필요하다고 보고 있다. 마지막으로 기술표준 마련이 대두되었다. 풍력발전의 경우 풍력 터빈에 대한 KS인증제도를 실시하고 있으며, 신재생에너지 설비 중 KS 인증제도를 운영하는 평판형 태양광 발전용 계통연계형 인버터, 태양전지 모듈, 태양광발전용 접속함, 건물일체형 태양광모듈(BIPV)등이 있다. 다행히도 한국에너지공단에서는 수상 태양광 종합평가센터를 새만금 지역인 전북 군산에 구축하여 수상 태양광 시스템의 품질평가를 담당할 계획을 마련하고 있다.

Fig. 2. Comparison with other conditions and PV offshore.

Fig. 3. Core policy agenda for floating solar PV.

4. Conclusion

본 연구에서는 국내 최고의 수상태양광 전문가 집단에 대한 전문가 설문조사를 통해 기술과 제도의 공진화의 방향성을 모색하는 거시적인 목표 하에 현재 국내 수상태양광 정책에 대한 기술적 발전 수준과 제도적 발전 수준에 관한 전문가들의 인식을 알아보았다, 이에 더해 향후 수상태양광 정책의 기술과 제도의 공진화를 달성하기 위한 정책의제 후보과제를 분석하였다. 서론에서 제시된 연구문제에 대한 해답은 다음과 같다. 우선 연구문제 1에 대해 국내 수상태양광 정책의 기술적 발전 수준은 대조군인 육상태양광 대비 비슷한 수준을 유지하거나 소폭 부족한 기술적 발전 모습을 보이고 있다. 종합적으로 전문가들이 판단하기에 육상태양광과 수상태양광의 기술력의 차이는 크게 없다고 평가하고 있다. 반면 육상태양광과 비교해서 수상태양광의 제도적 발전수준은 육상태양광의 절반 수준밖에 되지 않는 것으로 평가하고 있다. 수상태양광이 물환경에 부정적일 수 있다는 정책적 판단에 따라 제도가 활성화되지 못하다가 넷제로 2050에 따른 신재생에너지 활성화방안에 따라 물환경정책적인 측면보다는 에너지의 관점에서 갑자기 급부상하고 있는 실정이다. 따라서 준비가 미흡한 상태에서 도입되는 수상태양광의 제도적 발전수준은 크게 부족한 상황이며, 기술의 발전수준을 제도의 발전 수준이 따라가지 못하고 있는 일종의 시차(gap)가 발생하고 있는 것으로 보인다. 따라서 궁극적인 기술과 제도의 공진화 방향성을 위해서는 정부 정책적으로 제도적 발전을 현격한 수준으로 고양하기 위해 월등한 노력이 필요하다. 연구문제 2의 경우 수상태양광 정책의 기술과 제도 공진화의 달성을 위해 정부가 고려할 수 있는 정책의제 후보과제는 총 8개가 제시되었다. 1순위는 환경성 강화이며, 2순위는 주민갈등과 규제개선, 3순위는 홍보, 이익공유, 사후모니터링, 비용이다. 마지막 4순위는 기술표준으로 선별되었다. 이중에서 기술적 과제와 제도적 과제 공통측면에서 고려되어야 할 과제는 환경성강화, 사후모니터링, 비용, 기술표준의 4가지 과제이다. 그 외 제도적 측면에서 고려되어야 할 과제는 주민갈등, 규제개선, 홍보, 이익공유의 4가지 과제이다. 구체적인 과제 도출에서도 보듯이 국내 수상태양광 전문가들이 지적하고 있는 현행 수상태양광 정책의 문제점들은 대부분 제도적 관점에서의 과제이다. 환경성 강화, 모니터링, 비용, 기술표준의 문제점들은 기술적 측면과 제도적 측면이 모두 고려되어야 하나, 기본적으로 전문가들이 지적하고 있는 8가지 주요과제들 모두 제도적 측면에서의 보완이 필요한 정책들인 것을 감안하면, 제도적 미비가 신기술과 기술혁신의 장애물이 되지 않도록 부지런히 정책을 개선해 나가야 할 것이다.